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從《線上培訓意見》看民辦培訓機構的政策導向

2019.07.24 余蘇 徐永琛

2019年7月15日,教育部、中央網信辦、工業和信息化部、公安部、廣電總局、全國“掃黃打非”辦,聯合發布了《關于規范校外線上培訓的實施意見》(教基函〔2019〕8號)(以下簡稱“《線上培訓意見》”)。


作為“國家層面頒布的第一個專門針對校外線上培訓活動的規范性文件”1,《線上培訓意見》對校外線上培訓機構的合規運營有何要求?是否解決了目前實踐中關于線上培訓存在的若干問題?從中可以看出國家對于民辦培訓機構的政策有何導向?相信不少教育從業人員都有和我們一樣的疑問,籍此機會,我們一起來交流討論這個問題。


一、《線上培訓意見》基本內容


《線上培訓意見》全文共分五大部分,基本框架如下圖所示:


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二、《線上培訓意見》規范對象


《線上培訓意見》在一開始便開宗明義規定要實現的目的以及規范的對象:“現就進一步規范面向中小學生、利用互聯網技術實施的學科類校外線上培訓活動(以下簡稱校外線上培訓),促進其健康有序發展,切實減輕中小學生過重課外負擔”。因此,面向中小學生以外的人群(如6歲以下兒童以及高職、本科以上學歷人群)的培訓活動不在《線上培訓意見》監管范圍之內。同時,非學科類的培訓活動也不在《線上培訓意見》的監管范圍之內。


這里存在幾個問題。首先,“學科類培訓”的“學科”究竟包括什么?從《線上培訓意見》看來,“學科”起碼包括“語文、數學、英語、思想政治、歷史、地理、物理、化學、生物”,但是我們注意到《國務院辦公廳關于規范校外培訓機構發展的意見》(國辦發〔2018〕80號,以下簡稱“國務院80號文”)中對“學科”的范圍限制在“語文、數學、英語及物理、化學、生物”,由此可見《線上培訓意見》的規范對象的范圍實際在擴大。可能有人會覺得奇怪,但早在2019年5月27日《廣東省面向中小學生校園學習類APP管理暫行辦法釋義》(粵教工委〔2019〕4號,以下簡稱“《廣東省學習類APP管理辦法釋義》”)中就規定,“學科類指中小學語文、數學、英語、物理、化學、政治、歷史、地理、生物等傳統教學科目”,為廣東省教育廳點贊,可謂“春江水暖鴨先知”。


《線上培訓意見》沒有明確什么是“非學科類”培訓,但是如果參考《廣東省學習類APP管理辦法釋義》的規定,“音樂、美術、體育、科學、書法等藝術類、科學類科目”、“純口語(外語)類”和“純閱讀類”均不視為“學科類”。不知道將來在《線上培訓意見》的執行過程中,是否會參考廣東省的標準呢?


三、《線上培訓意見》監管重點


1、內容健康


《線上培訓意見》對培訓內容健康的要求與教育部其他文件的規定保持一致,但 為了強化監管的可執行性,《線上培訓意見》首次規定了“培訓內容和培訓數據信息須留存1年以上,其中直播教學的影像須留存至少6個月”。


2、時長適宜


《線上培訓意見》規定“每節課持續時間不得超過40分鐘,課程間隔不少于10分鐘。直播培訓時間不得與中小學校教學時間相沖突,面向小學1-2年級的培訓不得留作業。面向境內義務教育階段學生的直播類培訓活動結束時間不得晚于21:00。”基教司一向愛對教育細節問題作出明確規定,所以勢必引導我們去研究細節的變化,而細節的變化常常可能會意義深遠。


如果我們對比《國務院80號文》的規定“校外培訓機構培訓時間不得和當地中小學校教學時間相沖突,培訓結束時間不得晚于20∶30,不得留作業,不得一次性收取時間跨度超過3個月的費用”,我們會有何發現?


首先,從表面上看,要求培訓結束的時間延遲了半小時。


其次,從“不得留作業”發展到“面向小學1-2年級的培訓不得留作業”。


再次,從“不得一次性收取時間跨度超過3個月的費用” 到“按課時收費的,每科不得一次性收取超過60課時的費用;按培訓周期收費的,不得一次性收取時間跨度超過3個月的費用”。


這條規定的變化不如上兩條那么明顯。按課時收費與按培訓周期收費有何區別,我們以學家為例。按每周一次課計算,自從《國務院80號文》執行后,每次課的時長從3個小時改為2個半小時,計3個課時,也就是說每個月應該在12個課時左右。如果按照培訓周期收費的話,學家每次只能收最多3個月的費用,所以《國務院80號文》執行后,學家的春秋季課程立即改為春(秋)季課程上和春(秋)季課程下,分別計費(合計收費當然是上漲的);但如果按照課時收費的話,學家可以每次最多收取60課時的費用,就相當于一次性可以收取5個月的費用,剛剛好,從此不用再來上下集收費。這就是區別。


3、師資合格


《線上培訓意見》關于師資方面的要求主要包括“不得聘用中小學在職教師”、“從事語文、數學、英語、思想政治、歷史、地理、物理、化學、生物等學科知識培訓的人員應當具有國家規定的相應教師資格”、“聘用外籍人員須符合國家有關規定”三個方面,這些都是已有規定的重復。究其原因,學校教師在學校應教不教、與校外培訓機構利益輸送、培訓教師無相應資質影響教學質量、外籍人員違法就業隱患層出不窮,這些都是校外培訓機構的常見問題。


其實,關于師資合格的整改時間標準也有變化。如果根據《國務院80號文》,我們普遍的理解是要求在2018年底之前培訓機構中“從事語文、數學、英語及物理、化學、生物等學科知識培訓的教師應具有相應的教師資格”,于是大家才會看到去年11月全國教師資格考試的時間,各大培訓機構統一停課讓老師去參加考試。但是根據教育部在2019年7月15日召開的解讀《線上培訓意見》新聞發布會上,呂司長提出“整改的時間是到2020年的6月份”,因為要給培訓人員“留出參加考試、取得教師資格的時間。”


綜上所述,通過這些細節的研究,是否可以說明國家對于培訓業務的監管標準實際在放寬呢?


四、《線上培訓意見》備案審查制度


在《關于健全校外培訓機構專項治理整改若干工作機制的通知》(教基廳〔2018〕10號)的基礎上,《線上培訓意見》進一步完善了備案審查制度各項內容。《線上培訓意見》備案審查制度的基本內容概括如下:


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細心的我們可能會發現以下幾個問題:

(1)培訓機構的備案材料未提及辦學許可證;

(2)培訓機構的備案材料未提及《網絡文化經營許可證》《信息網絡傳播視聽節目許可證》《網絡出版服務許可證》;

(3)校外培訓可以引進國外課程。


1、辦學許可


《國務院80號文》明確線下校外培訓機構需取得辦學許可證,《關于健全校外培訓機構專項治理整改若干工作機制的通知》(教基廳〔2018〕10號)則規定“按照線下培訓機構管理政策,同步規范線上教育培訓機構”。


同時,《實施條例送審稿》第十六條亦規定“利用互聯網技術在線實施培訓教育活動、實施職業資格培訓或者職業技能培訓活動的機構,或者為在線實施前述活動提供服務的互聯網技術服務平臺,應當取得相應的互聯網經營許可,并向機構住所地的省級人民政府教育行政部門、人力資源社會保障部門備案,并不得實施需要取得辦學許可的教育教學活動。”


但《線上培訓意見》并沒有提到線上校外培訓機構的辦學許可問題,與《實施條例送審稿》的規定保持一致,而與《國務院80號文》的規定貌似有沖突,難道說即將頒布的民辦教育促進法實施條例在此問題上會改變《國務院80號文》的規定?我們將保持持續關注。


2、相關許可證

  • 《網絡文化經營許可證》

  • 《信息網絡傳播視聽節目許可證》

  • 《網絡出版服務許可證》


因《互聯網文化管理暫行規定》、《互聯網視聽節目服務管理規定》及《網絡出版服務管理規定》等規定在文義上的適用范圍相當寬泛,因此線上培訓是否需要取得《網絡文化經營許可證》、《信息網絡傳播視聽節目許可證》及《網絡出版服務許可證》實際上存在一定爭議。從資本市場已有案例看來,監管部門一般認為線上培訓業務無需申領《網絡文化經營許可證》及《信息網絡傳播視聽節目許可證》,但線上培訓機構為學員提供相關培訓材料的,則可能需要取得《網絡出版服務許可證》。希望中央網信辦、工業和信息化部可以就此問題進行明確。


3、國外課程


《線上培訓意見》規定,“引進國外課程的要根據有關規定提供相關證明”,言下之意,校外線上培訓機構在滿足一定條件下可以使用國外課程。這和近日發布的《中共中央 國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》(以下簡稱《義務教育意見》)最引人矚目的兩大規定之一,“義務教育學校不得引進境外課程、使用境外教材”形成了顯著對比。


盡管校外線上培訓機構不屬于義務教育學校,但其作為學校教育的補充,其實施的培訓活動與義務教育內容直接相關,那么允許校外線上培訓機構使用國外課程是否會影響《義務教育意見》的實施?此外,“要根據有關規定提供相關證明”具體又指哪些規定和證明?這些問題都需要監管部門進一步明示。


五、《線上培訓意見》監管機制


《線上培訓意見》提出探索“互聯網+監管”機制,改進監管技術手段,建立日常檢查抽查制度,建設全國校外線上培訓管理服務平臺,建立黑白名單。目前,全國校外線上培訓管理服務平臺(http://xwpx.emis.edu.cn/)已正式上線使用,并且已按《線上培訓意見》規定,對培訓機構的合法性以及違規情況進行了相關的公示。對列入黑名單的校外線上培訓機構依法依規嚴肅處理,網信、公安、電信部門要做好違規培訓平臺、應用的關停、下架等工作等。


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六、《線上培訓意見》工作目標與整改期限


《線上培訓意見》規定,“2019年12月底前完成對全國校外線上培訓及機構的備案排查;2020年12月底前基本建立全國統一、部門協同、上下聯動的監管體系,基本形成政府科學監管、培訓有序開展、學生自主選擇的格局。”


同時,《線上培訓意見》還明確,“經排查發現問題的校外線上培訓機構應當按整改意見進行整改,于2020年6月底前完成整改并重新提交相關材料。”因此,留給培訓機構整改的時間剩下不到一年。此外,教育部還表示“正在研究制定違規培訓的處罰辦法,這個文件正在征求意見當中,進一步加大違規培訓行為的處罰力度”。2因此,培訓機構決不能低估本次整治行動的力度與決心,決不能抱有逃脫監管的僥幸心理。


七、結語


總體而言,《線上培訓意見》在國務院80號文的基礎上,針對線上培訓的特點,為校外線上培訓活動的監管提供了一個更為具體的、可操作的監管體系,有助于線上校外培訓業務的合規運營,促進行業的長期健康發展。當然,我們也希望監管部門能盡早明確“非學科類培訓”的認定以及辦學許可及其他經營資質的取得等問題,以免實踐中無所適從。


此外,目前不少培訓機構都開發了相應的手機APP或者移動端APP以拓展業務,而根據《關于嚴禁有害APP進入中小學校園的通知》(教基廳函〔2018〕102號)規定,浙江、北京、廣東等地都制定了相應的審查辦法,我們在此也提醒教育從業人員關注相關規定。


盡管國家監管部門、學生家長、培訓機構主辦者、培訓機構老師對校外培訓機構及其培訓行為的看法大不相同,但黑格爾說“凡是合理的都是存在的,凡是存在的都是合理的。”校外培訓機構一定有其存在的土壤,那么如何將其引導合法化,讓其更合理的存在,就是我們教育法律工作者應該思考的問題。這是一個很大又很難的問題。


*本文首發于公眾號:律商視點(LexisNexisChina)


注:

1. 中華人民共和國教育部新聞發布會,訪問地址:http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2019/50830/twwd/201907/t20190715_390639.html, 最后訪問日期:2019年7月20日。

2.中華人民共和國教育部新聞發布會,訪問地址:http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2019/50830/twwd/201907/t20190715_390639.html, 最后訪問日期:2019年7月20日。


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