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增量配電項目怎么投?——幾個基本問題

2019.07.26 程遠 葛傲雪

摘要:《中共中央、國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發〔2015〕9號)(以下簡稱“電改9號文”)頒布后,全國范圍內的增量配電試點項目數量已逾400個。內外資、國有和民營資本均可投資增量配電項目,而存量項目和增量項目的邊界并不絕對以項目是否建設投產作為判斷。招標等競爭性方式應是目前試點項目選擇投資人的主要方式。投資主管部門項目核準等審批層級如何確定?增量配電項目的業務模式、定價和結算有哪些基本要求和內容?項目業主是否可以不參與運營而通過外包項目獲得收益?本文就上述各項進行了詳細闡述,并提出配電區域劃分、項目業主股權結構、增量配電區域內存量資產處置、增量配電網權益平等、特許經營模式的適用等這些實踐中的疑難問題和一些初步看法。


增量配電業務改革是我國深化電力體制改革的重要步驟之一。2015年電改9號文頒布后,增量配電項目在全國試點范圍內開始推行。三年多來,國家發展改革委、國家能源局分三批推出320個試點項目,并于今年6月推出了第四批84個試點項目,試點項目總數已逾400個。試點項目激發了社會資本投資增量配電項目的積極性,促進了配電網的建設發展和配電網運營效率的提高,但不少項目也存在項目業主難以確定、開工建設遲緩、供電區劃難確定等問題,實際建成投產的項目數量并不多。投資建設增量配電項目有哪些基本問題?本文進行初步梳理。


一、 誰是投資主體?——內外資均可投資增量配電項目


根據電改9號文穩步推進售電側改革、有序向社會資本放開售電業務的政策,社會資本投資配電業務得到鼓勵。電改9號文要求按照有利于促進配電網建設發展和提高配電運營效率的要求,探索社會資本投資配電業務的有效途徑。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務,鼓勵以混合所有制方式發展配電業務。而《外商投資準入特別管理措施(負面清單)》2018年版、2019年版均取消了電網的建設、經營須由中方控股的限制。目前增量配電網投資、建設、運營不屬于外商投資限制或禁止類項目。


根據我們的觀察,已經確定投資主體的試點項目中,國有企業(包括各地政府平臺公司)作為控股股東的情況并不少見。而境外投資主體參與增量配電項目仍在試水之中。民間資本參與增量配電項目仍有較長的路要走。


二、 只有沒建成的才是增量嗎?——“存量”和“增量”的邊界


配電網項目之存量和增量的邊界并不僅以項目是否建成投產進行區分。對于哪些項目可以歸為增量配電網項目,《國家發展改革委、國家能源局關于進一步推進增量配電業務改革的通知》(發改經體[2019]27號(以下簡稱“27號文”)中作出了進一步界定,主要內容包括:(1)已納入省級相關電網規劃、但尚未核準或備案的配電網項目和已獲核準或備案、但在相關文件有效期內未開工建設的配電網項目均屬于增量配電業務范圍;(2)電網企業已獲批并開工、但在核準或備案文件有效期內實際完成投資不足10%的項目,可納入增量配電業務試點(而電網企業可通過對項目公司進行資產出資等方式參與增量配電網建設);(3)歷史原因造成的地方或用戶無償移交給電網企業運營的配電設施,資產權屬依法明確為電網企業的,屬于存量配電設施,資產權屬依法明確為非電網企業的,屬于增量配電設施;(4)而違規建設的配電網項目(如未批先建的)則明確不屬于企業存量配電設施。


三、 如何選取增量配電項目的項目業主?


根據《有序放開配電網業務管理辦法》(國家發展改革委、國家能源局2016年10月8日發布,簡稱“《管理辦法》”)以及《國家發展改革委、國家能源局關于規范開展第二批增量配電業務改革試點的通知》(發改經體〔2017〕2010號),已投資、建設和運營的存量配電網,由項目投資者向地方能源管理部門申請作為配電網項目業主;擁有配電網存量資產絕對控股權的公司,包括高新產業園區、經濟技術開發區、地方電網、躉售縣等,未經營配電網業務的,可向地方政府能源管理部門申請并獲準開展配電網業務,這意味著對于這一類項目,招投標程序不是選取投資人和項目業主的法定必經程序。而新增配電網項目,均應依照《招標投標法》及其實施條例的有關規定,通過招標等市場化方式公開、公平、公正優選確定項目業主,明確項目建設內容、工期、供電范圍并簽訂協議。電網企業擬參與的試點項目,應采取與社會資本合作的方式參與投資、建設和運營。2019年頒布的27號文,則再一次強調了招投標程序對于投資人選擇環節的必要性,并明確地方政府部門不得直接指定試點項目業主,任何企業不得強行要求獲取試點項目控股權,不建議電網企業或當地政府投資平臺控股試點項目。


鑒于前述政策規定的要求,公開招標、邀請招標、競爭性磋商是增量配電項目遴選業主的主要方式。而對于存量配售電項目,則經申請授予也可作為獲得投資、建設、運營增量配電項目權利的途徑。


四、 政府批什么?——項目立項等審批核準手續


對于納入地方政府能源管理部門編制的配電網規劃的增量配電網項目,在項目建設開始前需獲得投資主管部門的項目核準。根據《國務院關于發布政府核準的投資項目目錄(2016年本)的通知》(國發〔2016〕72號),目錄包括電網工程:涉及跨境、跨省(區、市)輸電的±500千伏及以上直流項目,涉及跨境、跨省(區、市)輸電的500千伏、750千伏、1000千伏交流項目,由國務院投資主管部門核準,其中±800千伏及以上直流項目和1000千伏交流項目報國務院備案;不涉及跨境、跨省(區、市)輸電的±500千伏及以上直流項目和500千伏、750千伏、1000千伏交流項目由省級政府按照國家制定的相關規劃核準,其余項目由地方政府按照國家制定的相關規劃核準。


部分省份在省級政府核準的投資項目目錄中,將中央層面核準權限之外的電網工程項目的核準權限進一步下放,例如,《廣西壯族自治區人民政府關于印發政府核準的投資項目目錄(廣西壯族自治區2017年本)的通知》規定,電網工程中不涉及跨境、跨省(區、市)輸電的±500千伏及以上直流項目和500千伏、750千伏、1000千伏交流項目由自治區人民政府投資主管部門按照國家制定的相關規劃核準,跨設區市220千伏,110千伏交流項目由自治區人民政府投資主管部門核準;其余項目由設區市人民政府投資主管部門按照自治區制定的相關規劃核準。


因此,增量配電網項目投資主管部門的核準權限,須結合項目所在地的具體規定進行甄別。除投資主管部門的項目核準外,項目均須完成包括環保、規劃、土地、施工建設、竣工驗收等基本建設手續,這一點與其他基本建設項目類似。


在基本建設項目的常規審批許可手續之外,增量配電網項目在開工建設前一般還需完成與電力設施相關的手續,包括獲得電網企業就增量配電網項目接入電網的審查意見等。


五、 有哪些配電網業務和服務?——增量配電項目的業務模式


根據《管理辦法》,該辦法所稱的配電網業務是指滿足電力配送需要和規劃要求的增量配電網投資、建設、運營及以混合所有制方式投資配電網增容擴建。而此處的配電網,原則上指110千伏及以下電壓等級電網和220(330)千伏及以下電壓等級工業園區(經濟開發區)等局域電網。


增量配電網業務的項目業主擁有配電區域內與電網企業相同的權利,并應切實履行相同的責任和義務;不得超出其配電區域從事配電業務。符合售電公司準入條件的,履行售電公司準入程序后,項目業主還可開展售電業務。


配電網運營者提供的服務包括調度、運維、建設改造等供電服務(《管理辦法》第十六條)、簽署購售電合同、配電費用收取等配電網服務(《管理辦法》第十八條)、以及向居民、農業、重要公用事業和公益性服務等電力用戶,具備市場交易資格選擇不參與市場交易的電力用戶,售電公司終止經營、無法提供售電服務的電力用戶,以及政府規定暫不參與市場交易的其他電力用戶實行保底供電服務(《管理辦法》第十九條)。此外,配電網經營者還可為各類用戶提供用電規劃、合理用能、智能綜合能源服務等增值服務。


六、 增量配電項目的運營權是否可以外包?


配電網運營權可委托給電網企業或符合條件的售電公司,項目業主可與運營商自主簽訂運營委托協議。


七、 怎么定價算賬?——增量配電網配電價格、調價和結算


《管理辦法》就增量配電的價格作出了原則規定,即增量配電區域的配電價格由所在省(區、市)價格主管部門依據國家輸配電價改革有關規定制定,并報國家發展改革委備案。此后,國家發展改革委于2017年12月29日發布《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》。根據該意見配電網區域內電力用戶的用電價格,由上網電價或市場交易電價、上一級電網輸配電價、配電網配電價格、政府性基金及附加組成。


就上述用電價格各組成因子中的配電網配電價格,根據以上指導意見,省級價格主管部門應根據本省情況,充分征求有關企業和社會意見后,選擇合適的配電價格定價方法。核定配電價格時,應充分考慮本地區上網電價、省級電網輸配電價、躉售電價、銷售電價等現行電價,并結合地區經濟發展需求、交叉補貼等情況,合理選取定價參數。其中(1)對于招標方式確定投資主體的配電網項目,采用招標定價法確定配電價格。競標主體應同時做出投資規模、配電容量、供電可靠性、服務質量、線損率等承諾。政府相關主管部門對合同約定的供電服務標準等進行監管和考核,沒有達到約定標準的,相應核減配電價格。(2)對于非招標方式確定投資主體的配電網項目,可以選擇準許收入法、最高限價法和標尺競爭法三種定價方法中的一種或幾種方法確定配電價格。


配電價格確定前,電力用戶與配電網結算的輸配電價暫按其接入電壓等級對應的現行省級電網輸配電價執行。


政府制定配電價格的監管周期原則上為三年。招標確定配電價格的有效期限,以配電項目合同約定期限為準。


關于結算制度,為配電網運營方向最終電力用戶收取電費并與上一級電網進行結算。配電網與省級電網之間的結算電價,按現行省級電網相應電壓等級輸配電價執行。配電網企業可根據實際情況,自主選擇分類結算電價或綜合結算電價與省級電網企業結算電費。


八、 協議模式?——增量配電網項目主體與政府簽訂的協議


根據《管理辦法》,符合條件的市場主體應依據規劃向地方政府能源管理部門申請作為增量配電網項目的業主。地方政府能源管理部門應當通過招標等市場化機制公開、公平、公正優選確定項目業主,明確項目建設內容、工期、供電范圍并簽訂協議。


但現行規定均沒有明確此類協議是否為特許經營協議、PPP協議或其他性質的協議。根據我們的經驗,實踐中的形式有簽署特許經營協議、配電業務服務協議等。


九、 疑難問題


增量配電業務改革旨在打破配電業務的壟斷,通過多元化投資主體投資配電網項目形成項目之間的對比,通過對比掌握成本等各種信息,以便在資金使用效率、供電業務服務等方面形成競爭,從而逐步推動“放開兩頭、管住中間”目的的實現。而這一改革,因為電力領域天然壟斷和紛繁蕪雜的利益關系,注定充滿挑戰。


根據我們的觀察,增量配電項目的主要問題集中在以下幾個方面:配電區域劃分(實質是獨家經營權的范圍問題)、項目業主股權結構(電網企業/地方政府平臺公司參股甚至控股項目公司)、增量配電區域內存量資產的處置(怎么解決歷史遺留問題)、增量配電網是否真正擁有平等權益(與傳統電網企業相比,增量配電網項目業主在配電區域內是否能真正擁有在互聯互通、建設運營、電力市場參與、分布式電源和微電網并網、新能源消納等方面同等的權利)、特許經營模式問題(特許經營模式是否應成為增量配電網項目的基本模式值得從立法和實踐角度進一步探討。而對于業界存在的“遴選增量配電項目的投資人實質屬于政府采購”的觀點,考慮到該類項目實質屬于“招投資”特點,本文作者并不認同)。


以上各個問題,期待能隨著更多試點項目的實踐探索和落地開花,獲得更清晰的答案。


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